Теория местного самоуправления приобретает особую актуальность для современной России, которая после длительного перерыва пытается вернуться к цивилизованной системе социального управления. Эта система, как известно, включает две составляющие: государственное управление (по принципу "сверху — вниз") и местное самоуправление ("снизу — вверх").
Невозможно выделить принципы соотношения государственного управления и местного самоуправления для «общества вообще», вне зависимости от того, какой тип социальных отношений в обществе превалирует. Такие принципы не усматриваются для столь высокого уровня абстракции («общества вообще»). Это означает, что в различных типах общества существуют разные принципы соотношения государственного управления и местного самоуправления (впрочем, подобным образом для разных обществ будет отличаться содержание самих понятий государственного управления и местного самоуправления).
В мире существует два основных подхода к построению местного самоуправления. Континентальная (государственная) модель широко распространена в Европе. Здесь муниципалитеты получали свои полномочия сверху, от государственной власти. Города выбивали силой (а иногда выкупали) привилегии у князей и королей. Впрочем, часто власть сама отдавала те полномочия, с которыми не могла справиться. Например, одну из крупнейших в истории России реформ провел Иван Грозный, передав выборным губным старостам право самостоятельно вершить дела, исполнение которых из центра было неэффективным. Сейчас этот принцип называют субсидиарностью.
Другая, общественная, модель местного самоуправления получила распространение в бывших британских колониях. Здесь была идеальная ситуация, когда местная власть создавалась снизу. Переселенцы обосновывались на пустой земле, строили дома и определяли правила общежития. Выбирали мэра, шерифа и других должностных лиц, надзиравших за соблюдением этих правил.
Учебное пособие предназначено для студентов высшей школы, изучающих такие курсы, как «Политическая регионалистика», «Современные тенденции муниципальной политики», «Местное самоуправление», «Общество и политика в современной России».
В книге представлены сведения о взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления. На основе системного подхода и методов транзитологии в книге рассмотрены различные модели такого взаимодействия.
Сопоставляя институт генерал-губернаторства в дореволюционной России с реформой управления, осуществляемой в России сегодняшней, следует прежде всего помнить, что всякая историческая аналогия, будучи одним из инструментов познания, всегда относительна. Сравнивая различные исторические явления, нередко можно обнаружить их формальное сходство, подобие, но в содержательном отношении они никогда не бывают тождественны, поскольку возникают в иных исторических условиях, в обществе с иным опытом. С этой точки зрения возврат к прошлому в полном смысле этого слова на практике невозможен. Могут быть воспроизведены формы каких-то институций, но их содержание, а значит, и результаты функционирования опять же будут различными.
Местное сообщество современного мегаполиса характеризуется многосубъектностью и неоднородностью информационного поля. Благодаря множеству технологий, способов информационного обмена между местной властью и населением, муниципальные власти находятся в постоянном политическом, хозяйственном, культурном взаимодействии с местным сообществом.
Без местного самоуправления, как известно, не бывает гражданского общества, а без последнего не бывает местного самоуправления (МСУ). Самоуправление представляет собой одновременно и продукт такого общества, и инструмент его построения и развития. На местном уровне берут начало все общественно-политические процессы, проявляются в самой непосредственной форме политические настроения масс, реальные и мнимые противоречия между социальными группами. Здесь закладываются отношения между социумом и государством, формируются основы гражданской активности людей.
Развитие местного самуправления зависит не только от благоприятных условий, созданных на институциональном уровне, но и от внутреннего социально-экономического контекста.
Повышение качества жизни граждан России – ключевой вопрос государственной политики. Однако конкретные дела и действия, способствующие повышению качества жизни россиян, реализуются на местах – в городах, поселках, селах и других населенных пунктах, то есть на уровне, максимально приближенном к повседневной жизни. От государства же зависит создание на институциональном уровне благоприятных условий для этой деятельности органов местного самоуправления. Именно они решают конкретные задачи, воплощая в жизнь идеи государственной важности в рамках четырех приоритетных направлений – образование, здравоохранение, строительство жилья и сельское хозяйство. Насколько целесообразными являются выбор этих национальных приоритетов и своевременная реализация проектов? Какие возникают проблемы, от кого ожидают муниципалитеты помощи? Что еще необходимо предпринять для того, чтобы дать изменяющимся сферам стимул к движению вперед? Эти и другие вопросы являются предметом социологического исследования, предпринятого Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов при организационной поддержке других межрегиональных и региональных объединений муниципальных образований, с целью установления обратной связи между федеральным центром, тем, кто задает правила на институциональном уровне, и муниципальным сообществом, ежедневно трудящимся над решением поставленных задач, имея понимание и стратегическое видение в той или иной степени четкости.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС) представляет собой комплекс формальных и неформальных принципов, норм, правил, обусловливающих и регулирующих деятельность населения по самостоятельному и под свою ответственность осуществлению собственных инициатив по вопросам местного значения. В статье ТОС рассматривается как форма гражданского участия на местном уровне, как социальный институт и сфера реализации интересов населения; дается характеристика вовлеченности россиян в ТОС, в повседневные практики самоорганизации и благотворительности по месту жительства, оценка благотворительных ресурсов актива жилищной самоорганизации.
Что такое местное самоуправление с точки зрения нормативных документов, например Европейской хартии местного самоуправления или Конституции РФ? Суть этого социального института — деятельность местного сообщества под свою ответственность и за свой счет. Признаками местного самоуправления являются наличие определенной территории (места), возможность формирования собственных органов управления путем выборов, обладание муниципальной собственностью (включая бюджет муниципального образования).
Местное самоуправление представляет собой один из элементов организации публичной власти, специфика которого заключается в его двойственной политической природе. В институциональном аспекте органы самоуправления интегрированы в единый государственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институи-рованного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. В функциональном же аспекте местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). Поэтому ему свойственны: относительная независимость как от органов государственной власти, так и от внегосу-дарственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов (коллективное действие); отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению политией в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (гражданственность).
Обращения граждан в органы государственной власти издревле служили важнейшим механизмом «обратной связи», необходимой государству; и в этом качестве они будут необходимы, доколе государство существует. Однако роль их, как средства влияния гражданского общества на саму публичную власть, не вполне ещё осмыслена. И, как представляется, осмысление этой роли и пересмотр подхода к институту обращений граждан может быть значимой составляющей изучения процесса взаимодействия и взаимовлияния государства и общества, политической системы и объединённых в неполитическом сообществе индивидов. В России наблюдает-ся дефицит доверия населения к власти. Причины этого состоят прежде всего в неэф-фективности и чрезмерной закрытости властной системы, т.е. в том, что граждане час-то не могут получить от государства своевременную и качественную защиту, и при этом никак не могут воздействовать на проводимую государством политику. Одновременно государство сталкивается с отсутствием эффективного механизма «обратной связи», что мешает своевременно корректировать политическую тактику.
Попытки путем принятия в 1990 г. союзного закона и в 1991 г. — российских законов о местном самоуправлении ввести этот институт низовой демократии "сверху", не реформируя по сути прежнюю систему местной власти, не дали ожидаемых результатов. Осенью 1993 г. начался новый этап реформ, ход которых, однако, ныне крайне замедлился. На то есть много причин, прежде всего экономических. Несерьезно говорить о местном самоуправлении, если оно не опирается на реальную материально-финансовую базу. Как представляется, медленность, непоследовательность социально-экономических реформ отражается на всех процессах становления системы местного самоуправления.
Для современной российской политической науки проблема концептуализации институциональных изменений стоит особенно остро, поскольку ни одна из универсальных теорий не смогла предсказать и объяснить векторы развития страны в постсоветский период. Не менее актуальной видится проблема институционального развития в условиях радикальной социально-политической трансформации. Новый этап институционального строительства, который начался после падения социалистической системы и распада СССР, оказался весьма противоречивым и неоднозначным. Не существует единого мнения о том, в каком контексте проходило становление новых институтов: это были революционные изменения (Ч. Тилли), политическая модернизация (С. Айзенштадт), социальная мобилизация (Т. Ланкина) или что-то иное.
Становление местного самоуправления — задача не только и не столько самого этого института, но и государственной власти всех уровней. Эта власть не может быть стабильной, эффективной, если не подпитывается постоянно жизненными соками мощной корневой системы местного самоуправления. Почти все государственные решения, затрагивающие интересы граждан, проходят через местные учреждения; люди оценивают государственную политику прежде всего сквозь призму удовлетворения своих насущных повседневных нужд, именно на местной почве рождается чувство сопричастности к делам общегосударственным.
Экономические трудности, являющиеся неблагоприятным атрибутом Российской Федерации в последние десять лет, сказываются на всех аспектах общественной жизни. Они не только усугубляют социальные отношения, доводя их порой до критического состояния, но и затрудняют функционирование как старых, так и новых социальных институтов. Находясь в переходном состоянии, российская экономика ещё не смогла приблизиться к тому уровню, который способен обеспечить материальную основу самовоспроизводства большинства социальных институтов, в том числе общественных и благотворительных движений. Затянувшийся экономический кризис, не прекращающаяся, порой скачкообразно увеличивающаяся инфляция не способствует развитию меценатства, спонсорства, сводит на нет финансовые возможности населения. Общественные движения, таким образом, лишаются финансовой поддержки, без которой их работа приобретает номинальный характер.
Где наступает предел местного самоуправления и где начинается сфера государственной власти? Каковы принципы их разграничения? Этот давно обсуждаемый в науке и практике вопрос имеет особую значимость для современной России, где только началось становление локальных самоуправляющихся систем.
Полевые исследования на территории 16 регионов России позволяют взглянуть на современное российское самоуправление с точки зрения его основных субъектов: населения и людей, осуществляющих муниципальное управление на выборной или профессиональной основе. При этом обнаруживаются и основные проблемы муниципального развития, и специфика отдельных территорий, и разброс мнений относительно возможных направлений совершенствования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
.jpg)
